vendredi 3 août 2012

La crise des institutions parlementaires (1958)



LA CRISE DES INSTITUTIONS PARLEMENTAIRES

[Revue des Deux Mondes, février 1958, p. 385-391]

C'est devenu un lieu commun que de déplorer le défectueux fonctionnement de notre machinerie politique. Certains s'en indignent ; beaucoup, et c'est plus grave, s'abandonnent à un scepticisme désespéré ou méprisant. Chacun convient que notre régime est à bout de souffle, qu'il ne jouit ni d'autorité à l'intérieur ni de crédit dans le monde, que son instabilité et sa faiblesse contrecarrent les efforts d'un pays laborieux, découragent nos amis, enhardissent nos adversaires. On relève avec amertume le contraste qui oppose une nation en expansion démographique et économique à un système qui semble organiser la dégradation de la monnaie et le gaspillage de nos ressources. On se récrie en observant que depuis la fin de la deuxième guerre mondiale l'Amérique a été dirigée par deux présidents, la Russie par trois chefs, l'Angleterre par quatre premiers ministres, l'Allemagne par un chancelier, la France par vingt-deux gouvernements toujours plus divisés et chancelants.

Il semblerait pourtant qu'une sorte de charme maléfique vint s'abattre sur nous, Français, dès que nous nous attaquons à ce problème : car, si la quasi-unanimité est faite pour constater le mal, l'incertitude et l'hésitation nous paralysent dès qu'il s'agit d'en analyser la nature et, a fortiori, de préconiser des remèdes.

Selon les uns, tout procède du système électoral et il suffirait pour mettre fin à nos misères de modifier la technique du scrutin. D'autres parent rétrospectivement les lois organiques de 1875 d'une telle excellence qu'à les entendre un simple retour à l'avant-guerre réglerait la question. D'autres encore imaginent qu'en ravaudant ici et là notre actuelle Constitution, en lui apportant quelques améliorations de détail, on la rendrait enfin efficace. Sans vouloir dénier tout intérêt à ces vues partielles, je les crois insuffisantes. Il faut d'abord nous demander en quoi consiste précisément notre système politique, et pour cela l'étudier objectivement avec les yeux de l'historien ou du sociologue.

Il n'est pas d'illusion plus répandue que de croire que nous vivons en régime parlementaire. Cette affirmation est répétée tous les jours ; je la crois pourtant foncièrement inexacte.

Il ne suffit pas, en effet, pour qu'un régime puisse être qualifié de « parlementaire », qu'il comporte comme pièce essentielle une assemblée dénommée Parlement. Le régime parlementaire est un fait historique. C'est à l'Angleterre que d'autres pays l'ont emprunté, en se référant, non à une Constitution écrite qui n'existe pas en Grande-Bretagne, mais à un ensemble de traditions, de conventions, de « recettes » de fonctionnement. Cette imitation a été à la fois inconsciente et consciente chez nous, née d'une vaste littérature apologétique répandue à partir du XVIIIe siècle, et de la volonté de nos Constituants de se rapprocher autant que possible (même sans roi, en 1875) du modèle idéal fourni par la monarchie britannique.

Ainsi défini, le régime parlementaire comporte nécessairement :

— deux grands partis alternant au pouvoir selon les résultats des élections générales, la majorité formant le gouvernement, la minorité jouissant d'un statut reconnu (« l'opposition de Sa Majesté ») et s'apprêtant à remplacer la majorité dès que le suffrage populaire lui en donne l'occasion ;

— un cabinet, composé de membres de la majorité, ayant pour président le chef de celle-ci, et responsable devant le Parlement ;

— un Chef de l'Etat, irresponsable politiquement, dont la fonction consiste à désigner comme premier ministre le leader du parti majoritaire, et à prononcer en cas de crise la dissolution du Parlement.

Alternance de deux partis, responsabilité du Cabinet, dissolution : tels sont les trois caractères d'un régime parlementaire.

Il est clair que notre système ne répond en rien à cette définition. Le Cabinet, certes, est responsable ; il peut être mis en minorité à tout moment, de sorte que la crise est chez nous pratiquement bisannuelle. Mais les partis sont multiples, eux-mêmes subdivisés en tendances. Majorité et opposition se confondent souvent, se chevauchent. Le gouvernement a des partisans dans les groupes de l'opposition, il a des adversaires au sein de sa majorité et jusque dans le Cabinet lui-même. Le chef de l'Etat n'a pas devant lui l'option simple, presque automatique, que lui proposent de clairs résultats électoraux ; il doit partir à la recherche d'un homme autour duquel puissent, pour un temps, se composer les divergences et s'établir un provisoire équilibre. Quant au droit de dissolution, assorti de réserves multiples, il ne peut jouer que rarement : encore, si on l'applique, comme ce fut le cas en décembre 1955, la multiplicité des partis prive-t-elle la consultation populaire de toute signification indiscutable.

Aucun doute : nous ne sommes pas un régime parlementaire.

Comment alors qualifier notre système ? Sa caractéristique, c'est que tous les pouvoirs y sont confondus entre les mains d'une Assemblée ; que cette Assemblée non seulement légifère et contrôle, mais envahit constamment le domaine propre de l'exécutif ; qu'elle tient cet exécutif à sa merci et peut le révoquer ad nutum ; que le gouvernement n'est qu'une délégation provisoire, une sorte de commission exécutive temporaire ; qu'enfin ce gouvernement reflète dans sa composition la fragmentation de ceux-là mêmes qui le désignent, et qu'ainsi il est plutôt un assemblage de délégations juxtaposées.

On peut donc dire que notre régime est un régime d'Assemblée. L'histoire et l'observation démontrent qu'un tel système peut se présenter sous deux formes : ou bien un seul parti domine sans contre-poids l'Assemblée, et c'est le système conventionnel de 1793, ou celui de l'U.R.S.S. et des démocraties populaires d'aujourd'hui (1) ; ou bien l'Assemblée est divisée en groupes multiples, et c'est l'impuissance, l'instabilité et le chaos dont nous souffrons.

Notre mal, c'est donc le régime d'Assemblée à partis multiples.

Ce diagnostic formulé, quels peuvent être les remèdes ?

Une première question vient à l'esprit : n'est-il pas possible de modifier, d'améliorer le régime d'Assemblée, de manière à en faire un véritable régime parlementaire ? On doit reconnaître que cela serait théoriquement possible si deux partis, et deux seulement, se partageaient les suffrages des électeurs français. Mais c'est là une vue de l'esprit. La France est ce qu'elle est, les Français sont ce qu'ils sont. Tout espoir raisonnable de parvenir à une telle solution se heurte sans rémission à la réalité, à la contexture politique du pays. D'abord il y a en France un fort parti communiste (un quart des suffrages), inassimilable à la démocratie, déloyal et antinational dans l'opposition, tyrannique et totalitaire s'il arrivait à détenir le pouvoir. Ensuite, abstraction faite de ce corps étranger, il est malheureusement indéniable que l'opinion nationale est fragmentée, divisée et subdivisée, pour des raisons conscientes ou subconscientes enracinées dans notre histoire ancienne ou récente. Les « lignes de clivage » s'entrecroisent, séparant partisans et adversaires de l'école libre, du dirigisme économique, de la « petite Europe » intégrée, de la liquidation de la France d'outre-mer, que sais-je encore ? Elles s'enchevêtrent de telle sorte qu'elles lézardent les partis eux-mêmes, où s'opposent les uns aux autres les groupes ou même les individus.

Chaque tempête des deux derniers siècles — et il y en a eu ! — a laissé comme une couche d'alluvions. Loin d'avoir la mémoire courte, les Français l'ont trop longue. Beaucoup continuent en 1957, souvent sans le savoir, à se déterminer en fonction d'événements et de conflits qui ont déchiré la France en 1851, en 1905, en 1940. Nous sommes ainsi faits que nous ne laissons rien perdre de ce qui peut nous diviser. On vote toujours « contre » : contre « les curés », contre « le pouvoir personnel », contre « les collabos », contre « les résistantialistes », contre « les trusts », contre « l'homme au couteau entre les dents », contre « le fisc », et j'en passe. L'Assemblée est un miroir brisé parce que le pays se brise indéfiniment lui-même. Rien ne me surprend plus que le naïf étonnement des citoyens quand, après chaque consultation générale, ils s'émerveillent devant le monstre qu'ils ont formé par leurs suffrages contradictoires. Le Parlement est semblable à ces fameuses auberges espagnoles « où l'on ne trouve que ce qu'on apporte » : s'il y a des élus, c'est parce que des électeurs les ont désignés.

C'est ici qu'on entend dire : « Tout le mal vient de la loi électorale, qui organise la dispersion et n'offre pour la pallier que l'expédient d'apparentements immoraux et inconsistants ; réformez la loi électorale, et tout s'arrangera ».

Je regrette de ne pouvoir partager cette vue simpliste.

Il est très vrai que la loi électorale de 1951 et de 1956 est sans doute une des plus mauvaises qu'on puisse imaginer. Elle a bien tous les défauts qu'on lui reproche communément, et d'autres encore. Mais je crains bien qu'il n'en existe aucune qui puisse, par sa seule vertu, remodeler la pâte politique française. Le scrutin majoritaire à un tour (celui de l'Angleterre et des Etats-Unis) suppose le problème résolu. Il donnerait sans aucun doute des succès éclatants au parti communiste et laisserait sans voix et sans droits une majorité non-communiste mais irréductiblement divisée.

Le scrutin d'arrondissement à deux tours représenterait une amélioration sensible. Il réduirait substantiellement le nombre des sièges communistes, permettrait aux électeurs de se prononcer sur des candidats plus proches d'eux, aux élus de secouer la tutelle des partis. Il s'en faut cependant qu'il recèle toutes les éminentes qualités dont le décore la nostalgie de certains admirateurs de la IIIe République : n'est-ce pas avec ce système électoral que le régime est allé s'affaiblissant et se dégradant, dans les dernières années de l'entre-deux-guerres ?

Le scrutin de liste départemental majoritaire à deux tours aurait, lui aussi, bien des avantages, et notamment celui de conduire à des alliances valables entre partis nationaux. Bref, il n'est pratiquement pas de système électoral qui ne soit préférable à celui que nous subissons depuis six ans. Mais il serait chimérique de croire qu'aucun de ceux qui sont préconisés puisse jamais créer en France la condition sine qua non du régime parlementaire, à savoir l'alternance de la majorité et de l'opposition.

Nous avons actuellement le douteux privilège de posséder environ 13 partis. Dans la meilleure des hypothèses, c'est-à-dire en admettant que fusionnent entre elles les tendances voisines, nous ne pouvons songer à en avoir moins de six :

1. Le parti communiste ;

2. Le parti socialiste ;

3. Un parti de centre-gauche ;

4. Un parti de centre-droit ;

5. Une « droite classique » ;

6. Une extrême-droite.

Si, comme je crois l'avoir démontré, un véritable régime parlementaire ne peut vivre en France, devant quelles possibilités nous trouvons-nous ? A mon avis, il y en a deux :

— Ou bien on maintiendra (même avec des « réformettes » superficielles) le régime d'Assemblée, et on sera perpétuellement ballotté entre la tyrannie et l'anarchie ;

— Ou bien on mettra en œuvre un système adapté à la réalité française telle qu'elle est. A quelles conditions ce système doit-il répondre ?

Il doit, tout d'abord, prendre comme base cette réalité même, se fonder sur l'observation objective de la nature politique des Français. Pour sauvegarder la démocratie, il faut que ces opinions créées et entretenues par notre histoire puissent librement se manifester et être représentées, mais sans que soient confondues la représentation des opinions et la direction de l'Etat.

Il faut donc que les pouvoirs soient, non plus réunis dans les mains de l'Assemblée, mais séparés, et que le pouvoir exécutif, quoique désigné de façon démocratique, ne procède pas de l'Assemblée et ne soit pas à sa merci.

Un tel régime existe : c'est le régime présidentiel. Dans ce système, les opinions sont librement représentées dans leur diversité, l'Assemblée qui les exprime exerce le pouvoir législatif et contrôle, par le vote du budget notamment, l'exercice du pouvoir exécutif. Mais celui-ci, incarné par un élu du suffrage universel, n'est pas une émanation de l'Assemblée législative. Le gouvernement est autonome, ce qui lui confère durée et autorité.

Tel est le schéma. Cela ne veut pas dire qu'on puisse ou qu'il faille l'appliquer tel quel dans notre pays. On peut notamment concevoir (pour apaiser les alarmes de ceux qui retardent d'un siècle et voient partout la barbiche de Louis-Napoléon) que le pouvoir exécutif soit confié par le vote populaire à une équipe gouvernementale de plusieurs membres, qui désigneraient parmi eux à tour de rôle, pour un an, un président comme le fait le gouvernement suisse.

On peut aussi, comme l'a suggéré le général de Gaulle à Bayeux, bâtir un régime « semi-présidentiel » peut-être plus adapté à nos habitudes. Dans un tel régime, le Président de la République serait élu par un collège comprenant le Parlement, les conseils généraux, les assemblées territoriales d'outre-mer, les représentants des grandes villes, ce qui lui conférerait une autorité indiscutable en métropole et outre-mer. Il désignerait, en principe pour une législature, le Premier Ministre, qui ne pourrait être renversé que dans des conditions très strictement fixées, et il disposerait du droit de dissolution afin de pouvoir, en cas de conflit grave, renvoyer les partis devant le souverain, c'est-à-dire le corps des citoyens.

Les présentes réflexions n'ont pas pour but de dessiner la constitution idéale. Ce qui est certain, c'est que le maintien à tout prix du système actuel conduit le pays vers les plus dangereuses convulsions ; ce qui ne l'est pas moins, c'est que la stabilité, l'efficacité, la dignité des pouvoirs supposent qu'ils soient séparés et qu'on s'oriente par conséquent vers un régime de type présidentiel, le seul où puissent se concilier l'autorité et la démocratie.

C'est aussi grâce à une telle formule que peut être résolu le grand, le tragique problème des rapports entre la métropole et l'outre-mer. A vouloir maintenir coûte que coûte un système parlementaire forcément centralisé et unitaire, nous irons à la dislocation de l'ensemble français ; un régime créant un exécutif durable et indépendant de l'Assemblée se prête seul à une organisation fédérale à la fois assez souple et assez solide pour sauvegarder l'unité dans la diversité : comment en effet pourrait-on faire vivre une fédération sans qu'il y ait à sa tête un pouvoir fédérateur ?

On ne peut que regretter que l'opinion publique, qui se passionne aisément pour ou contre des slogans imprécis et démagogiques, ne semble pas avoir encore saisi le caractère fondamental et urgent d'une profonde réforme de nos institutions : c'est pourtant d'une telle réforme que dépendent nos libertés, notre prospérité, notre avenir.

JACQUES SOUSTELLE.

(1) On n'a peut-être pas assez observé que le régime hitlérien de 1933 était, au départ un régime d'Assemblée, le dictateur ayant été investi de pouvoirs illimités par un Reichstag d'où l'opposition avait été éliminée.